A Incidência da Lei de Improbidade Administrativa nas Notas e nos Registros Públicos

Por Moacyr Petrocelli ^*
 

A responsabilidade do agente público sempre foi analisada, no rigor da técnica jurídica, em três instâncias distintas, quais sejam: a civil, a criminal e a administrativa. A par dessa tríplice responsabilização, é possível identificar uma quarta esfera de responsabilidade do agente público, aquela decorrente da aplicação da Lei de Improbidade Administrativa – Lei nº 8.429/1992.

De fato, como a aplicação das sanções decorrentes da prática de ato de improbidade administrativa ocorre em processo judicial autônomo em relação às demais esferas de responsabilização, é correto dizer que a apuração do ato de improbidade independe do resultado nos processos civil, penal e administrativo. Afinal, de regra, as diferentes instâncias são independentes entre si, de forma que o resultado apurado em uma independe das demais.   

A palavra “probidade”, de origem latina, deriva de probitate, que significa aquilo que é bom, ligando-se diretamente à honradez, à honestidade e à integridade. Ao reverso, a expressão “improbidade”, advém de improbitate, que reporta à imoralidade, desonestidade. ¹

Todo aquele que de qualquer modo relaciona-se com o Estado possui, antes de tudo, dever jurídico de atuar com probidade. Assim, a probidade administrativa “conta com um fundamento não apenas moral genérico, mas com a base de moral jurídica, vale dizer, planta-se ela nos princípios gerais de direito”. ²

Com efeito, é das mais árduas a missão de conceituar “improbidade administrativa”, existindo, inclusive, relevante dissonância entre juristas de escol acerca da abrangência deste conceito. Nada obstante, parece salutar que o termo deva ser compreendido como o “ato ilícito, praticado por agente público ou terceiro, geralmente de forma dolosa, contra as entidades públicas e privadas, gestoras de recursos públicos, capaz de acarretar enriquecimento ilícito, lesão ao erário ou violação aos princípios que regem a Administração Pública”. ³

Nessa esteira, a Carta da República em seu art. 37, § 4º, prevê que “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”. Indigitado preceito – norma constitucional de eficácia limitada, na dicção de José Afonso da Silva –, foi regulamentado pela Lei nº 8.429/1992, conhecida como Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

No cenário contemporâneo, diante do legítimo anseio social de combate à corrupção, historicamente diagnosticada na administração da “coisa pública” no Brasil, vem galgando avanço jurídico a repressão dos atos de improbidade administrativa. Pretende-se consagrar, de uma vez por todas, que a corrupção é inimiga capital da República. Nesse jaez, a aplicação efetiva da Lei de Improbidade Administrativa tem ganhado nítida intenção ampliativa, com proposital aumento da abrangência subjetiva de incidência deste diploma, para reforçar o espectro de mecanismos aptos ao controle da máquina administrativa e da probidade na gestão pública.

Lançadas essas linhas vestibulares, convém aferir a possibilidade de incidência do controle à improbidade administrativa nos serviços notariais e de registros.

De plano, vale diagnosticar, ainda que de passagem, a natureza e a peculiaridade das notas e dos registros públicos na vigente ordem constitucional. A atividade notarial e registral configura-se, pois, como função pública exercida em caráter privado. Em palavras outras, os serviços notariais e registrais, gozam de regime jurídico sui generis, destacando-se como serviço público essencial, exercido de modo privato, através da delegação do Poder Público. Saliente-se, inclusive, que a própria alocação constitucional do dispositivo que consagra a atividade notarial e registral na Lei Maior (art. 236) indica sua natureza especial. Repare que mencionado preceito normativo encontra-se inserido no Título IX da Constituição Federal de 1988, que trata “Das Disposições Constitucionais Gerais”. Topografia normativa esta que demonstra ao intérprete o não enquadramento dos serviços extrajudiciais dentro da Administração Pública, nem tampouco dentro da organização do Poder Judiciário. Destarte, são serviços que pertencem ao seu próprio gênero.  

Notório, assim, que a delegação dos serviços extrajudiciais é marcada por destacada especialidade. A propósito, esta especialidade é tal, que – parafraseando o ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos Ayres Britto –, ⁴ não há qualquer atividade no Brasil que se assemelhe com tais serviços. Cuida-se de atividade diferenciada, que, em sua peculiar ontologia, não encontra precedentes no direito brasileiro com qualquer outra.

Síntese preciosa, e tecnicamente irrepreensível, sobre a atividade notarial e registral e sua natureza atual na Constituição Federal de 1988 é ofertada por Ingo Wolfgang Sarlet: “Os serviços notariais e registrais são concedidos mediante ‘peculiar’ delegação do Poder Público. A teleologia desta peculiaridade reside na ‘natureza da atividade’, pois são serviços públicos essenciais (do Estado), e não simples atividade materiais, portanto não se encontram ao abrigo do art. 175 da Carta de 1988, inexistindo qualquer ‘relação contratual’ entre o Estado e o Notário ou Registrador. Esta delegação está contaminada pela ‘pessoalidade natural’ do delegado, que somente poderá ser a pessoa física cuja tal atribuição tenha sido conquistada mediante ‘concurso público’ de provas e títulos. O controle de suas atividades é exercido pelos Tribunais, e sua remuneração é estabelecida através de uma tabela de emolumentos, sempre editada por lei”. ⁵

Dada a sua peculiar formatação constitucional, os serviços notariais e de registros estão submetidos à norma reguladora da improbidade administrativa, sob dois prismas de sujeição. Vale dizer, os notários e registradores podem ser sujeitos passivos ou ativos dos atos previstos na Lei nº 8.429/1992.

Sujeito passivo é a pessoa ou entidade que sofre as consequências do ato de improbidade administrativa. Nesse caso, a possibilidade dos notários e registradores enquadrarem-se como sujeitos passivos decorre diretamente da natureza jurídica da remuneração que recebem. As serventias notariais e de registros públicos são destinatárias dos emolumentos, consistentes na contraprestação paga pelo utente destes serviços públicos essenciais.

Sempre houve muita controvérsia a respeito da natureza jurídica dos emolumentos. Entrementes, já é de algum tempo que, encerrando qualquer polêmica, o Supremo Tribunal Federal consolidou o entendimento de que os emolumentos possuem natureza tributária, especificamente na espécie taxa. Dada a clareza do raciocínio, vale transcrever o entendimento da Suprema Corte: “A jurisprudência do Supremo tribunal Federal firmou orientação no sentido de que as custas judiciais e os emolumentos concernentes aos serviços notariais e registrais possuem natureza tributária, qualificando-se como taxas remuneratórias de serviços públicos, sujeitando-se (…) ao regime jurídico constitucional pertinente a essa especial modalidade de tributo vinculado, notadamente aos princípios fundamentais que proclamam, dentre outras, as garantias essenciais da reserva de competência impositiva, da legalidade, da isonomia e da anterioridade”. ⁶

Nesse ambiente, segundo os clássicos autores de direito tributário – sendo lícito recordar as lições do professor Geraldo Ataliba –, taxa é espécie de tributo vinculado, tendo em vista que seu fato gerador exige do Estado uma contraprestação específica. Aliás, sabe-se que no atual regime jurídico-constitucional, esta exação tributária pode ser dividida em “taxa de polícia” (art. 145, II, da CF e art. 78 do CTN), quando tem por contraprestação do Estado o exercício do poder de polícia; e “taxa de serviço”, quando exige do Estado a prestação de um serviço púbico específico e divisível.

Nessa linha de raciocínio, na melhor técnica tributária, pode-se observar que, no que concerne à atividade notarial e registral, os emolumentos podem ser considerados como sendo uma taxa de natureza especial, atípica, em vista de seu nítido caráter bifronte, já que parcela dos valores integrantes desta exação remunera os serviços do notário ou registrador e, outra parcela, remunera o poder de polícia exercido em razão da “regulação” dos serviços notariais e de registros – regulação deve compreendida como a atividade estatal fincada no binômio “disciplina normativo-orientadora e fiscalização propriamente dita” – feita pelo Poder Judiciário Estadual, nos termos do art. 236, § 1º, da Constituição Federal.

Além disso, deve ser analisado o tratamento jurídico dispensado aos emolumentos em cada Estado da Federação, tendo em mira que a Lei Federal nº 10.169/2000, em seu artigo 1º – ao atender o preceito constitucional do art. 236, § 2º, e veicular as normas gerais sobre os emolumentos incidentes sobre os serviços notariais e registrais –, delegou aos Estados e ao Distrito Federal, a atribuição de fixar os valores dos emolumentos. Assim, em cada Estado os emolumentos são compostos por receitas destinadas a entidades distintas e previstas por lei.

A título de ilustração, tomando-se por base o Estado de São Paulo, a Lei Estadual nº 11.331/2002 fixou a partição dos emolumentos dos serviços extrajudiciais para diversas entidades. Além da parcela pertencente aos próprios notários e registradores (62,5% do valor total recebido), os valores integrantes dos emolumentos são destinados às seguintes entidades: a) receita do Estado, em decorrência do processamento da arrecadação e respectiva fiscalização; b) contribuição à Carteira de Previdência das Serventias não Oficializadas da Justiça do Estado; c) parcela destina à compensação dos atos gratuitos do registro civil das pessoas naturais e à complementação da receita mínima das serventias deficitárias; d) receita destinada ao Fundo Especial de Despesa do Tribunal de Justiça, em decorrência da fiscalização dos serviços; e) contribuição de solidariedade destinada às Santas Casas de Misericórdia; e, f) o valor a ser recolhido ao Município, a título de tributação de ISSQN. ⁷ 

Enfim, observa-se que os valores arrecadados pelos notários e registradores a título de emolumentos, além de integrar-se da contraprestação aos próprios titulares da delegação, são compostos por receitas destinadas a outras entidades e repartições públicas. Quanto a estas últimas, os notários e registradores funcionam, pois, como verdadeiros arrecadadores de recursos públicos. Essas quantias são repassadas pelos delegatários a quem de direito, nas formas e prazos previstos na própria lei estadual (em São Paulo, conforme art. 12 da Lei nº 11.331/2002).

De mais a mais, a própria natureza jurídica da atividade, como já analisado alhures, indica que os serviços notariais e de registros gozam de uma estatalidade indissociável ao seu exercício. Nessa linha de pensamento, confira-se, por oportuno, lição extraída de primoroso voto da lavra do ministro do STF, José Celso de Mello Filho: “A atividade notarial e registral, ainda que executada no âmbito de serventias extrajudiciais não oficializadas, constitui, em decorrência de sua própria natureza, função revestida de estatalidade, sujeitando-se, por isso mesmo, a um regime estrito de direito público. A possibilidade constitucional de a execução dos serviços notariais e de registro ser efetivada ‘em caráter privado, por delegação do poder público’ (CF, art. 236), não descaracteriza a natureza essencialmente estatal dessas atividades de índole administrativa”. ⁸

Diante desse cenário, considerando os fundamentos acima ventilados – (a) o caráter público dos valores arrecadados pelos serviços extrajudiciais, decorrentes, em realidade, do exercício do poder de império estatal, sendo impostos, ex lege, a tantos quantos utilizem tais serviços essenciais; e (b) a própria natureza jurídico-constitucional da prestação dos serviços de notas e de registros públicos –, é perfeitamente possível concluir pela subsunção do notário ou do registrador ao disposto no art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa. Noutro linguajar, os aspectos acima elencados revelam-se suficientes a justificar o enquadramento das serventias notariais e de registro na sujeição passiva imediata dos atos de improbidade administrativa, subsumindo-se no rol de entidades indicadas no art. 1º da Lei nº 8.429/1992. ⁹ 

De outra banda, agora sem qualquer esforço hermenêutico, os notários e registradores podem, indiscutivelmente, figurar como sujeitos ativos dos atos de improbidade administrativa. Observe-se que, nos termos do art. 2º da Lei nº 8.429/1992, podem praticar atos de improbidade administrativa todos aqueles considerados agentes públicos.

A expressão “agentes públicos” há de ser encarada aqui em sua conotação mais ampla, genérica, englobando todas as pessoas que exercem funções estatais. São aquelas pessoas responsáveis pela manifestação de vontade do Estado. Ora, os titulares dos serviços extrajudiciais são agentes públicos. Nesse particular, lançando mão da tradicional classificação de Celso Antônio Bandeira de Mello, a tipologia mais adequada para os notários e oficiais de registro é, sem dúvida, considerá-los como “particulares em colaboração com o Estado”. Em vista de seu teor pedagógico, salutar destacar a conclusão do festejado administrativista: “d) Particulares em colaboração com a Administração (…) Esta terceira categoria de agentes é composta por sujeitos que, sem perderem sua qualidade de particulares – portanto, de pessoas alheias à intimidade do aparelho estatal […] -, exercem função pública, ainda que às vezes em caráter episódico. Na tipologia em apreço reconhecem-se: […] d) delegados de função ou ofício público, que se distinguem de concessionários e permissionários em que a atividade que desempenham não é material, como a daqueles, mas jurídica. É, pois, o caso dos titulares de serventias da Justiça não oficializadas, como notários e registradores, ex vi do art. 236 da Constituição, e, bem assim, outros sujeitos que praticam, com o reconhecimento do Poder Público, certos atos dotados de força jurídica oficial, como ocorre com os diretores de Faculdades particulares reconhecidas. Anote-se que cada "serviço" notarial ou registral, constitui-se em um plexo unitário, e individualizado, de atribuições e competências públicas, constituídas em organização técnica e administrativa, e especificadas quer pela natureza da função desempenhada (serviços de notas e de registros), que pela área territorial onde são exercidos os atos que lhes correspondem. Inobstante estejam em pauta atividades públicas, por decisão constitucional explícita elas são exercidas em caráter privado por quem as titularize, como expressamente o diz a Constituição no artigo referido”. ¹⁰

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, sem dificuldade, também consolidou o entendimento de que notários e registradores encontram-se no campo de incidência da Lei nº 8.429/1992, pois “estão abrangidos no amplo conceito de ‘agentes públicos’, na categoria dos ‘particulares em colaboração com a Administração’ ”. ¹¹

Do exposto, é possível perceber que os serviços de notas e de registros públicos encontram-se inseridos com destaque na pertinência subjetiva da Lei de Improbidade Administrativa. Dada a natureza jurídica peculiar desses serviços públicos essenciais e a forma pela qual a delegação é exercida, notários e registradores, encontram-se, a um só tempo, na sujeição passiva imediata dos atos de improbidade, do mesmo modo que também podem ser enquadrados como sujeitos ativos de tais atos. De tudo isso, pode-se aferir a intensa aplicação do princípio da moralidade na atividade notarial e registral. É dizer, na condição de longa manus do Estado, notários e registradores, por atuarem em colaboração com o Poder Público, através da delegação, devem zelar por uma atuação pautada na observância de padrões éticos, agindo, sempre, com probidade e honestidade na prestação dos serviços a eles delegados.

Referências

1. FERREIRA, Aurélio Buarque de Holanda. Novo Aurélio Século XXI: o dicionário da língua portuguesa. 3ª ed. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1999, p. 1.086 e 1.640.

2. ROCHA, Carmen Lúcia Antunes. Improbidade administrativa e finanças públicas. Boletim Administrativo, dez. 2000, p. 920.

3. NEVES, Daniel Amorim Assumpção; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de improbidade administrativa. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 24-25.

4. Esta peculiaridade dos serviços notariais e de registro foi muito bem destacada no voto do ex-ministro do Supremo Tribunal Federal, Carlos Ayres Britto, no julgamento da ADI 3151, da qual foi relator. Julgamento pelo Tribunal Pleno, ocorrido em 08.06.2005.

5. SARLET, Ingo W.; MOLINARO, Carlos A.; PANSIERI, Flávio. Comentário ao art. 236. In: CANOTILHO, J.J. Gomes; MENDES, Gilmar F.; STRECK, Lenio L.; SARLET, Ingo W. (Coords.). Comentários à Constituição do Brasil. São Paulo: Saraiva/Almedina, 2013. p. 7560).

6. STF – ADI 1.378-MC/ES, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 30.05.1997.

7. Esta partição dos emolumentos aplica-se nos termos do art. 19, I, da Lei nº 11.331/2002 aos tabeliães de notas, tabeliães de protesto, oficiais de registro de imóveis, oficiais de títulos e documentos e civis das pessoas jurídicas. A partição dos emolumentos no que se refere aos atos praticados por registradores civis das pessoas naturais é distinta nos termos do inciso II, do art. 19, do mesmo diploma legal.

8. STF – ADI 1.378-MC/ES, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 30.05.1997.

9. NEVES, Daniel Amorim Assumpção; OLIVEIRA, Rafael Carvalho Rezende. Manual de improbidade administrativa. 2ª ed. Rio de Janeiro: Forense, 2014. p. 81-82.

10. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 30. ed., São Paulo: Malheiros, 2013. p. 256.

11. STJ – REsp 1186787/MG, Rel. Min. Sérgio Kukina, 1ª T., julgado em 24/04/2014.

 
* O autor é Oficial de Registro Civil das Pessoas Naturais e Tabelião de Notas no interior do Estado de São Paulo. Colunista do Colégio Notarial do Brasil – Conselho Federal.